Стратегический фокус

На что направлена новая стратегия развития Сегежского района? Подробная аналитическая записка для всех заинтересованных от директора Института экономики Карельского научного центра РАН Юрия Савельева.

В прошлом году вступил с силу новый Федеральный закон «О стратегическом планировании». В соответствии с ним, в муниципальных образованиях должны быть разработаны свои стратегии социально-экономического развития. В феврале 2015 года завершается работа над стратегией Сегежского муниципального района на период до 2020 года. Ее разработчиком выступил Институт экономики Карельского научного центра РАН. На чем сделаны основные акценты в документе, и как район, имеющий огромное значение для республиканской экономики, будет развиваться в ближайшие 6 лет?

В сегодняшней непростой социально-экономической ситуации решить многочисленные задачи, стоящие перед муниципальными образованиями, можно только на основе выработки системной политики муниципальных органов власти, согласованной с действиями правительством Республики Карелия, владельцев и руководства крупных предприятия, проектами, реализуемыми малым и средним бизнесом, а также с интересами общественных объединений граждан. В концентрированном виде такая политика должна быть отражена в стратегии развития муниципального образования.

Чем стратегия отличается от программы?

Часто не только обыватели, но и специалисты не вполне представляют себе различия стратегии и программы. Мы привыкли, что на уровне муниципалитетов, как правило, разрабатывались комплексные муниципальные программы, которые включали в себя практически все аспекты развития территории и направления деятельности органов местного самоуправления.

В отличие от программы, суть стратегии заключается в том, чтобы сконцентрировать ограниченные ресурсы и усилия не на всех, а лишь на одной или очень ограниченном наборе ключевых целей, достижение которых способно привести к кумулятивному эффекту. Специалисты называют это «стратегическим выбором».

Сделать стратегический выбор не так просто, как кажется на первый взгляд. Весьма распространенной ошибкой при его обосновании является то, что в него закладываются слишком амбициозные (а потому недостижимые) цели. Зачастую это приводит к скептическому отношению к такого рода документам, и не позволяет максимально эффективно использовать такой инструмент управления как стратегию.

Важно понимать, что даже самая эффективная стратегия не позволит в течение 5–10 лет полностью преобразить район. Будет большим успехом, если за это время будут решены ключевые проблемы и созданы необходимые предпосылки и условия для устойчивого развития района в будущем. Именно из этого мы и исходили, когда приступали к разработке стратегии развития Сегежского района.

«Блеск и нищета» Сегежского района

Сегежский район характеризуется контрастной социально-экономической ситуацией. Наличие значительного промышленного и туристского потенциала здесь сочетается с острыми проблемами в социальной сфере, что только потверждает специфику моногородов. Впрочем, обо всем по порядку.

Район обладает достаточно большим ресурсным потенциалом, представленным лесными, водными и минеральными ресурсами. Возможности использования лесных ресурсов (для привлечения инвесторов) ограничены, так как они находятся в долгосрочной аренде у владельцев Сегежского ЦБК.

Минеральные ресурсы района сегодня фактически не задействованы. В районе нет ни одного действующего горнопромышленного производства, хотя действует 21 лицензия. Особый интерес представляют значительные запасы никеля (200 тыс. тонн), талька (70 млн тонн), магнезита (60 млн тонн) и асбеста (1,2 млн тонн).

Туристский потенциал района представлен 487 озерами и 9 реками, 78 объектами культурного наследия, 22 памятниками истории и 20 памятниками археологии федерального значения. Но почему-то до сих пор этот уникальный потенциал остается фактически не задействованным. И в различные региональные туристские программы район не попадает.

Особый потенциал для развития района представляют его земельные ресурсы. Впрочем, для любого муниципального образования земля является главным ресурсом развития, которым надо умело воспользоваться. Однако в Сегежском районе этот потенциал ограничен в силу того, что 98,9% – это земли лесного и водного фонда, которые, как известно, крайне сложно использовать или переводить их в другую категорию. На доступные земли, которые могут быть использованы для создания инвестплощадок, приходится лишь 0,5%. Учитывая дефицит доступных земельных участков, пристальное внимание следует обратить на возможности использования значительных по площади незадействованных производственных площадок для возможности размещения новых производств и реализации инвестиционных проектов.

Сложная ситуация в районе складывается с трудовыми ресурсами. Численность населения ежегодно снижается. За последние пять лет население снизилось почти 7,5 тыс. человек. Больше половины из них – уехало из района. Понятно, что люди уезжают не от лучшей жизни. Поэтому меры по снижению оттока населения надо рассматривать в сочетании со снижением социальной напряженности, повышением уровня жизни, а также созданием условий для самореализации и «закрепления» молодежи (с активным участием крупнейших работодателей района).

В подтверждение этого говорят цифры, характеризующие уровень жизни населения. Несмотря на то, что среднемесячная зарплата на одного работника в Сегежском районе выше среднереспубликанской почти на 7 тыс. рублей, индекс стоимости жизни – выше среднероссийского (на 3,9%) и среднереспубликанского (на 1,2%). Высокое значение индекса складывается из-за высоких тарифов на электроэнергию, тепло и услуги ЖКХ.

В сфере экономики тоже не все гладко. Несмотря на то, что на Сегежский район приходится 12,3% всего республиканского объема отгруженных товаров собственного производства (при доле населения района 6,1% в общей численности населения республики), его доля постепенно сокращается, что говорит о постепенном смещении полюсов экономического развития на другие муниципальные образования. Для удержания этой позиции требуются меры по модернизации градообразующих предприятий (Сегежского ЦБК, Сегежского ЛКД и НАЗа), созданию промышленных парков, предусмотренных концепцией Федеральной целевой программы социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года, по поддержке малого бизнеса, по стимулированию инвестиций в основной капитал.

Что касается последнего, то здесь показатели явно неадекватны экономическому потенциалу района. В 2013 году инвестиции в основной капитал составили всего немногим более 500 млн. рублей, или 1,7% от общереспубликанского уровня. Этих средств явно недостаточно для поддержки существующих объемов производства. Более того, без восстановления объемов инвестиций на уровне хотя бы 1,0–1,5 млрд. руб. в год в ближайшие 3–4 года следует ожидать быстрого снижения объемов производства в районе.

Оценка ситуации с муниципальным бюджетом показала, что деятельность крупнейших предприятий, расположенных в районе, не оказывает значимого прямого влияния на бюджет. Налог на прибыль зачисляется в федеральный и региональный бюджеты. Основными же источниками пополнения муниципальных бюджетов являются налог на доходы физических лиц (обеспечивает около 70% собственных доходов) и налоги на совокупный доход, плательщиком которых является малый бизнес. Поэтому для повышения устойчивости бюджета района требуется рост поступлений по налогам на совокупный доход и рост доходов населения. Изменить ситуацию помогут также меры по созданию промышленных парков в районе. Также следует обратить внимание и на повышение эффективности использования муниципального имущества (земли).

В чем суть стратегического выбора Сегежского района?

Сегежский район является одним из главных промышленных центров Карелии. Предприятия района по масштабам своей деятельности выходят далеко за пределы республики, входя в состав крупнейших российских компаний и финансово-экономических групп. Поэтому и масштабы экономики Сегежского района выходят за пределы экономики Карелии и даже России.

Очевидно, что в долгосрочной перспективе Сегежский район способен стать ключевой точкой экономического роста в Республике Карелия, основанной на эффективном использовании имеющегося промышленного потенциала.

Однако здесь возникает противоречие. Наличие крупных градообразующих предприятий и монопрофильность экономики следует рассматривать как ограничение, или же, как потенциал развития района?

Известно, что проблема «монопрофильности» обосновывается наличием повышенных рисков, связанных с устойчивостью развития поселения и градообразующего предприятия. Но ведь этот же промышленный потенциал способен выступить в качестве одного из решающих факторов развития территории и способа снижения возможных рисков. Подавляющее большинство других районов Карелии не располагают подобным «стартовым капиталом» и вынуждены формировать эти ресурсы, фактически, с «нуля».

Другой вопрос, что производственный потенциал Сегежского района сегодня используется не в полной мере. В частности, градообразующие предприятия района обладают широкими возможностями комбинирования производства и способны играть важную комплексообразующую роль в экономике при условии концентрации на предприятии всей технологической цепочки производства продукции, что неизбежно приведет к получению «эффекта от масштабов» производства.

Например, есть возможности создания вокруг Сегежского ЦБК до двух десятков сателлитных производств, встроенных в единую технологическую цепочку и ориентированных на производство широкого ассортимента целлюлозно-бумажной, химической и биотехнологической продукции на основе углубленной деревопереработки и использования отходов производства. Для их размещения могут быть использованы свободные производственные площадки (в том числе через создание индустриального парка). Развитие Надвоицкого алюминиевого завода также может быть связано с развитием новых производств по переработке выпускаемой продукции (производством алюминиевой фольги и радиаторов отопления). Ведь все эти проекты способны сконцентрировать добавленную стоимость на территории района.

Сегодня во многих индустриально развитых странах (например, в Китае) существующие производства комбинированного типа становятся центрами притяжения инвестиций, квалифицированных кадров, малого бизнеса, превращаясь постепенно в центры кластерного развития.

Поэтому, нет ничего невозможного в том, что Сегежский район, с имеющимся в его распоряжении производственным потенциалом, вполне способен к 2020 году стать значимым центром кластерного развития не только в е Карелии, но и на уровне Северо-Западного федерального округа.

Поэтому миссия Сегежского района сформулирована следующим образом:

Сегежский муниципальный район – территория отработки в Республике Карелия и России модели «новой индустриализации», направленной на превращение кризисной экономики моногородов в новые точки экономического роста и кластерного развития, и обеспечивающей сбалансированное и гармоничное развитие производственной, социальной сферы и инвестиции в развитие человеческого потенциала.

Такая миссия выстраивает систему стратегических приоритетов экономической и социальной политики в районе и переносит акцент с оперативного решения текущих проблем на решение задач, связанных с устранением фундаментальных первопричин, с которыми связаны текущие проблемы.

Матрица стратегических программ и проектов

Главная стратегическая цель развития Сегежского района, заданная миссией, заключается в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития района на основе повышения его инвестиционной привлекательности, эффективного использования промышленного потенциала и создания условий для самореализации и повышения экономической активности жителей.

Далее, стратегическая цель разделяется на две подцели (они же выступают в качестве стратегических направлений):

Первая подцель (первое стратегическое направление) – улучшение среды проживания населения, благоустройство территории и создание условий для самореализации жителей как основы развития человеческого потенциала.

Вторая подцель (второе стратегическое направление) – повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности района и предприятий, расположенных на его территории.

Первая подцель включает в себя четыре задачи, каждая из которых явилась основой для разработки соответствующей стратегической программы (проекта). Вторая подцель включает в себя пять задач (соответственно, пять стратегических программ и проектов).

Все стратегические программы сгруппированы в специальной матрице (см. табл.) и разбиты не только по стратегическим направлениям, но и по срокам реализации – на среднесрочные (призванные снизить остроту существующих проблем) и долгосрочные (направленные на создание институтов развития территории).

Все стратегические программы построены по одинаковой схеме (обоснование программы; ключевые проблемы района, на решение которых направлено действие программы; цель программы; задачи программы; перечень программных мероприятий; ожидаемые результаты реализации программы в 2020 году; контрольные (мониторинговые) показатели). Это позволяет организовать эффективный контроль за их реализацией и использовать единую методику мониторинга.

Чего ждать?

При разработке Стратегии Сегежского района сформирован прогноз социально-экономического развития на период до 2020 года. В его основу заложены три сценария – сценарий инерционного развития, сценарий сфокусированного развития и сценарий системных преобразований.

Первый сценарий исходит из негативного влияния кризисных процессов на экономику и социальную сферу района, а также из возможных мер, связанных с оптимизацией деятельности градообразующих предприятий, возможным сокращением числа работников, оптимизацией бюджетных расходов и снижением собственных доходов населения.

В соответствии с данным сценарием объем производства продукции предприятиями района сохранится на существующем уровне, но его существенного роста не ожидается. Количество субъектов малого бизнеса в первые два-три года сократится (до 7,1 на тысячу человек), но затем постепенно восстановится. Проекты модернизации градообразующих предприятий будут идти медленнее, чем ожидается в силу существующих экономических и кредитных ограничений. Численность населения района продолжит сокращаться темпами до 500 чел. в год с постепенным замедлением до 200 чел. в год.

Второй сценарий опирается на реализацию проектов по модернизации градообразующих производств и создание новых производств (преимущественно, технологически связанных с градообразующими предприятиями, а также в рамках создаваемого промпарка «Надвоицы»). Фокусировка инвестиций и господдержки на проектах модернизации производств и развитии моногородов позволит снизить социальную напряженность, создать новые рабочие места (до 250 новых рабочих мест ежегодно). Это скажется на некотором повышении реальных денежных доходов населения и росте числа субъектов МСБ (до 8,2 на тысячу человек), что приведет к росту налоговых доходов муниципального бюджет (за счет роста поступлений по НДФЛ и налогам на совокупный доход).

Реализация мер развития моногородов позволит провести частичную реконструкцию коммунальных и тепловых сетей, что скажется на снижении жилищно-коммунальных тарифов и улучшении ситуации в сфере ЖКХ. В рамках данного сценария следует ожидать продолжение снижения численности населения (до 200 чел. в год).

Третий сценарий предполагает полное завершение проектов модернизации градообразующих производств с возможностью создания вокруг них технологически связанных, вспомогательных (сателлитных) и самостоятельных новых производств (в том числе на основе создания индустриальных парков на неиспользуемых промплощадках). За счет этого ожидается ежегодно создание до 350 новых рабочих мест, что позволит снизить уровень регистрируемой безработицы до 2,6%.

Значительный прирост инвестиций в основной капитал и повышение инвестиционной привлекательности района будут связаны не только с этими проектами, но и с реализацией крупных инфраструктурных проектов. В качестве таких проектов рассматриваются строительство газопровода Волхов–Сегежа, реконструкция и увеличение мощности Сегежской ТЭЦ до 260 МВт с переводом на газ, строительство ТЭЦ в пос. Надвоицы, реконструкция тепловых и коммунальных сетей, развитие электрогенерирующих мощностей. В частности, эти и ряд других инфраструктурных проектов включены в концепцию Федеральной целевой программы социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года, разработка и реализация которой, несомненно, создаст необходимые инфраструктурные условия для социально-экономического развития района.

Создание новых производств и объектов инфраструктуры для размещения инвестпроектов (в сочетании с усилением мер господдержки) позволит стимулировать развитие малого бизнеса, увеличить число малых предприятий и численность занятых на них на 15–16%, что скажется на росте их оборота и поступлений в бюджет по налогам на совокупный доход.

К сожалению, по нашим оценкам, только в случае реализации данного сценария удаться переломить негативную тенденцию сокращения численности населения района. К 2020 году возможна стабилизация численности на уровне 38,1 тыс. человек (сейчас в районе проживает 38,9 тыс. человек).

Понятно, что сценарии отличаются друг от друга глубиной преобразований и активностью работы местной администрации и руководства республики. Но без активной поддержки и работы градообразующих предприятий, малого бизнеса, без поддержки населения думать о социально-экономическом возрождении района, к сожалению, не приходится. Поэтому итоговые результаты, и то по какому из сценариев пойдет развитие района зависит от субсидиарной ответственности всех вышеупомянутых субъектов.

Статья полностью опубликована портале "Республика"

Юрий Савельев
ДИРЕКТОР Института экономики КарНЦ РАН